لزوم تغییر ساختار اداری به منظور مبارزه با فساد اداری

لزوم تغییر ساختار اداری به منظور مبارزه با فساد اداری
پژوهشگر: آیت باقری
تاریخ تهیه: 7/7/1387
كلیدواژه‌ها: بوروكراسی، تغییر ساختار، فساد اداری، خصوصی‌سازی
چكیده:یكی از عوامل مهمی كه نشان می‌دهد چرا فساد اداری از میان نمی‌رود و منشأ فساد آن چیست رابطه نظام اقتصادی و اجتماعی با فساد اداری است. در جامعه‌ای كه نیروی محرك آن پول است، پول و تلاش برای به دست آوردن آن عامل تعیین كننده موفقیت در كسب و كار و رفاه شخصی و معیار ارزشیابی فرد در جامعه است. در واقع قدرت سیاسی نیز در این جامعه بر اساس پول قرار دارد.
در جامعه مانند جامعه ما كه در آن یك بخش خصوصی و یك بخش بزرگ دولتی و منابع قابل ملاحظه‌ای وجود دارد و بخش دولتی در حوزه‌های مختلف اقتصادی (تولید و توزیع) فعالیت می‌كند رقابت برای بدست آوردن و تصاحب منابع هم از سوی اعضای بروكراسی (به صورت كسب حقوق و امتیازات بیشتر، رانت خواری، سوء استفاده مالی و اختلاس وجوه دولتی) به وجود می‌آید و هم از سوی بعضی گروههای ذینفع خارج از بروكراسی (برای بدست آوردن امتیازات دولتی، وام‌ها، كمك‌ها، سفارشات و ... به منظور كسب سود).
برای این منظور صاحبان مؤسسات اقتصادی، شركت‌ها و سازمانهای بخش خصوصی علاقمندند تماس‌ها و ارتباطات غیر رسمی نزدیك با مقامات رسمی در رده‌های بالای دستگاه اداری موقعیت تصمیم‌گیر برقرار كنند زیرا این مقامات می‌توانند سفارشهای سود آوری به آنها بدهند و به اصطلاح قراردادهای «نان و آب دار» به آنها ببندند و یا امتیازات انحصاری، وام و سایر كمك‌های دولتی به آنها اعطا كنند.
متن کامل مقاله:
با آغاز قرن بیست و یكم، ضرورت ایجاد تحول در نظام اداری و انجام اصلاحات ساختاری با وضوح بیشتری نمایان می‌شود. در جهان متحول كه منابع آن در برابر نیازها و انتظارات، روز به روز كاستی می‌گیرد، دولت‌ها برای كارآمد شدن تحت فشارهای شدیدی هستند و از ساز و كارهای گوناگون برای رفع مشكلات یاری گرفته‌اند. ابزارهای اصلاحی دولت‌ها در زمینه‌های مختلف شكل گرفته‌اند اما از آن میان، آسیب‌شناسی اداری بیشترین كاربرد را در كشورهای توسعه نیافته و در حال توسعه داشته است.
تجربه جوامع پیشرفته امروزی نشان می‌دهد این جوامع تنها پس از اصلاحات اجتماعی و سیاسی همه جانبه از جمله اصلاح ساختار اداری به ویژه ایجاد سازمانهای نوین و استفاده از فناوری جدید به پیشرفت اقتصادی و فرهنگی و بالا بردن سطح زندگی مردم خود دست یافته‌اند. كشورهای توسعه نیافته به دلیل ضعف‌های گوناگون در رده «نظام‌های ناكارآمد» قرار دارند و این از مشخصه‌های مهمی است كه وقتی با شرایط دیگری جمع شود و در كنار آنها قرار گیرد عاملی در تثبیت وضعیت توسعه نیافتگی و تشدید آن می‌شود.
در نظام اداری ناكار آمد، انواع بی‌نظمی به صور و اشكال گوناگون ظهور می‌كنند از جمله پیچیدگی بیش از حد، نارسایی و نقص در قوانین و مقررات و اجرای آنها، بی‌توجهی نسبت به قوانین و دستورات مقامات و رده‌های بالا توسط مأموران و رده‌های مراتب پائین، ضعف نیروی انسانی، سازش كار‌گزاران دولتی با افراد و گروههای با نفوذ، شالوده‌های سست و نامتناسب سازمانی، انحصار مشاغل، ضعف سیستم مدیریت و ..... كه در نهایت این بی‌نظمی‌ها و به عبارت دیگر این الگوهای رفتاری بر روی هم تأثیر گذاشته و حتی اثر یكدیگر را تشدید می‌نمایند.
نكته مهم دیگری كه پرداختن به آن با تأكید بر زوایای مختلف ضرورت دارد این است كه نظام اداری در این گونه كشورها به علت عدم تعیین كمیت و كیفیت نظام‌های اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی عاری از معیارهای مناسب اجتماعی، اقتصادی و .... بوده و نتیجه چنین كمبودهایی عدم موفقیت این نظام در به كار گیری همه امكانات دستگاههای اجرایی و قوانین و مقررات به صورت مجموعه‌ای هماهنگ و جهت دار در خدمت اهداف جامعه خواهند بود.
به طور كلی می‌توان گفت كه عامل اصلی سبب‌ساز لزوم تحول و اصلاح در مدیریت دولتی، معضلات ناشی از اندیشه‌های كلاسیك مدیریت دولتی است اما دو عامل دیگر نیز موجب تردید در مبناهای فكری آغازین شد:
1- موفقیت‌های بخش خصوصی
2- تغییرات شرایط جهانی
در گزارش دفتر حسابداری آمریكا آمده است:
«بیش از دو دهه است كه شماری از سازمانهای بخش خصوصی تشخیص داده‌اند كه باید فرهنگ و فرایندهای خود را در جهت بقا در مواجهه با تغییرات شدید محیط، تغییر دهند در نتیجه آنها اختیار را نامتمركز كرده‌اند. ساختارهای سازمانی را پهن كرده و بر شمار كاركنانی كه با عوامل محیطی درگیرند افزوده‌اند. توجه خود را بر نیازهای مشتری متمركز نموده و این تغییرات به بهبود كیفیت، سرعت و پاسخگویی آنها افزوده است».
استفاده از تجربه بخش خصوصی در بخش دولتی به نهضت مدیریت گرایی مشهور شد كه مفهوم آن این است كه مدیریت دولتی نیز باید مانند بخش خصوصی عمل كند و تأكید اصلی آن بر كارایی باشد نه چیز دیگر. بدین منظور مدیریت دولتی به سمت بازاری كردن خود حركت كرد كه دو مبحث كوچك سازی و خصوصی سازی در آن بسیار جدی گرفته شد.
بخش خصوصی بعد از دهه 1990 با توجه به رقابت جهانی و سرعت مواجهه با تغییرات، اختیار را نامتمركز كرد، سلسه مراتب را كاهش داد، بر عامل كیفیت تأكید كرد و به مشتریان خود نزدیك شد در نتیجه در ذهن بسیاری از مؤلفان رشته مدیریت دولتی این تصور به وجود آمد كه چون بازارها شكل كارآمدتری از تخصص را فراهم می‌آورند و رقابت و حاكمیت مشتری هزینه كمتری به بار می‌آورد باید شرایطی فراهم شود كه مدیریت دولتی نیز مانند مدیریت در بخش خصوصی عمل كند.
اما مدیریت دولتی با چالش دیگری هم روبرو بود و آن تغییر شرایط محیطی و لزوم انطباق و مواجهه با آن بود. بعد از دهه 1970 اقتصاد جهانی دگرگون شد. ورود به بحث تجارت آزاد، رقابت جهانی و تأكید بر بهره‌وری، رقابت شدید بین دولت‌ها، توسعه تكنولوژی اطلاعات و نارضایتی عمومی از عملكرد دولتها موجب شد كه این سئوال به ذهن اندیشه‌وران برسد كه آیا مدیریت دولتی در چنین محیط رقابتی و دگرگونی‌پذیری می‌تواند بهترین باشد؟ جواب آنها به یقین منفی بود به همین سبب اعتقاد داشتند كه ساختار، فرایند و محتوای فعالیت‌های دولت باید تغییر كند.
اما در كشور ما ساختار اداری جدید در حدود یك قرن پیش از مدل بوروكراسی فرانسه و بلژیك اقتباس شد بدون اینكه مانند جوامع مدرن سیر تكاملی را طی كرده باشد. در نخستین مرحله پیدایش و توسعه آن (پیش از انقلاب مشروطیت) به دلیل آنكه ساختار اجتماعی و نظام سیاسی عقب مانده‌ای كه در آن زمان وجود داشت مانع مهمی در راه استقرار استقرار بوروكراسی مدرن بود، سازمان اداری جدید بیشتر روی كاغذ باقی ماند و با آن چه در عمل وجود داشت تفاوت بسیار زیادی می‌كرد. در واقع الگوی جدید بوروكراسی اقتباس شده از غرب بر ساختار كهنه و سنتی نظام اداری پیشین به گونه‌ای شتابزده و بدون اصلاح ساختار اجتماعی و سیاسی پیدا شد. تازه پس از انقلاب مشروطیت به ویژه در یكی دو دهه پیش از جنگ جهانی دوم و دو سه دهه پس از آن بود كه با پیدایش دولت ملی بوروكراسی جدید در كشور ما شكل گرفت هر چند كه ویژگی‌های اجتماعی، فرهنگی و سیاسی به ویژه تأثیر نظام سیاسی كه همچنان تا كنون باقی است به تدریج باعث روی آوردن بسیاری از كارمندان دستگاه اداری به ویژه در سطوح میانی و پائین تر به فعالیت‌های واسطه‌گری و گسترش فساد اداری گردید. حاكمیت روابط به جای ضوابط و حامی پروری و خویشاوند نوازی افزایش یافت. ایجاد سازمان‌های اداری موازی به ویژه تأسیس شركت‌های جدید دولتی از عوامل دیگری بود كه هزینه‌های دستگاه اداری را به شدت افزایش داد و به گسترش فساد اداری كمك نمود بدین سان دستگاه ادرای همچنان متمركز و با ویژگی‌های خاص گرایانه و غیر عقلانی و ناكارا باقی مانده و هیچ گونه اصلاح اساسی در آن به عمل نیامده است. اقدامات جزیی و اندكی هم كه گاهی برای افزایش كارایی در برخی سازمانها صورت گرفته نتوانسته تأثیر قابل توجهی در كاهش مسائل و مشكلات كنونی دستگاه اداری و بهبود كارایی آن داشته باشد و اغلب بی‌نتیجه مانده است.

پیشینه تاریخی فساد اداری در ساختار اداری امروز ایران
فساد طبق تعریفی كه در فرهنگ «وبستر(1)» آمده است عبارتست از «پاداش نامشروع كه برای وادار كردن فرد به تخلف از وظیفه تخصیص داده می‌شود». به عبارت دیگر فساد اداری عبارت از استفاده غیر قانونی از اختیارات اداری دولتی برای نفع شخصی است. در این تعریف به طور ضمنی فرض شده است كه مجموعه‌ای از قوانین و ضوابط مدرن اداری وجود دارد كه چهار چوب فعالیت‌های مجاز اداری را تعیین می‌كنند، آنگاه هر گونه رفتار اداری كه مغایر با این قوانین بوده و انگیزه ارتكاب آن انتفاع شخصی باشد فساد اداری تلقی می‌شود. چنین تعریفی از فساد هنگامی جامعیت می‌یابد كه قوانین اداری كامل، واضح، عادلانه و فراگیر باشند و برای كلیه فعالیت‌های اداری و دولتی ضوابط دقیقی را معرفی كنند. لیكن نباید فراموش كرد كه در هر جامعه گروهی از افراد، نفوذ و قدرت سیاسی بالایی دارند و می‌توانند برای انتفاع شخصی، قوانین را تغییر دهند. چنین رفتارهایی بر اساس تعریف فوق، فساد تلقی نمی‌شود چون با نقض قوانین همراه نیستند این نكته مهمترین نقص تعریف فساد اداری می‌باشد.
نگاهی به ویژگی‌های ساختار ادرای سنتی و محیط اجتماعی و سیاسی آن در مرحله نخست پیدایش و توسعه بوروكراسی امروزین در ایران به روشن شدن این مطلب كمك می‌كند. در نظام استبدادی پیش از مشروطیت، دستگاه اداری دولت در واقع ماشین عظیم زور و ستم بود كه بر اساس سیستم مقاطعه كاری قرار داشت؛ به مقاطعه دادن درآمدهای مختلف دولت مرسوم و رایج بود. هدف این سازمان بزرگ برداشت درآمدها و ثروت جامعه بود نه انجام دادن خدمات عمومی یا توسعه اقتصادی كه هدف دولتهای امروزی است. بنابراین دستگاه اداری دولتی در واقع وسیله استفاده شخصی و كسب ثروت در دست مقامات رسمی بود. بیشتر مقامات بالای اداری در دست شاهزادگان،‌ امرا، خوانین و مالكان بزرگ بود. رشوه‌خواری، تقلب، اخاذی و سرقت در دستگاه اداری رایج بود و مقامات بالای اداری و رجال سیاسی در این اعمال با یكدیگر رقابت می‌كردند.
فساد اداری در ساختار اداری جدید ایران
پس از ایجاد بوروكراسی جدید در ایران كه همراه با ایجاد دولت ملی و ارتش ملی بود برخی از شیوه‌های فساد اداری كه در گذشته وجود داشت از میان رفت. همانگونه كه ذكر شد در دوره پیش از مشروطیت اصولاً هدف دولت و دیوان سالاری برداشت ثروت‌ها و درآمدها بود و فساد اداری اساساً حالت سیستمی داشت. با ایجاد بوروكراسی مدرن، فساد اداری كاملاً از میان نرفت اما بسیار كاهش یافت. مدرنیزه كردن دولت، ایجاد دولت ملی، ارتش ملی و بوروكراسی مدرن به از میان رفتن شیوه‌های فساد اداری كه پیش از آن رایج بود كمك كرد. ایجاد سازمانها و نهادهای نوین، اصلاح نظام مالیاتی و معمول گردیدن قوانین جدید كه از كشورهای اروپایی اقتباس گردید و نیز محدود شدن قدرت‌های محلی و ایجاد حكومت متمركز، نفوذ بوروكراسی نوین دولتی را به سراسر كشور گسترش داد و به كاهش فساد اداری كمك كرد.
در جریان جنگ جهانی دوم و اشتغال كشور با وجود شرایط سخت اقتصادی هنوز فساد اداری در سطحی گسترده همچون سالهای بعد رواج نداشت اما از سالهای دهه 1340 كه درآمد دولت بیش از پیش وابسته به نفت شد و به ویژه در دهه 1350 كه با افزایش ناگهانی قیمت نفت در آمدهای نفتی ایران تقریباً چهار برابر شد فساد اداری رو به گسترش نهاد.
با پیروزی انقلاب اسلامی و تأكید مقامات عالیه كشور مبنی بر افزایش شفافیت عملكرد‌ها، پاسخگویی سازمان‌های دولتی و مبارزه با فساد اداری و تهیه و تصویب قوانین و بخش‌نامه‌های بسیاری در این زمینه، همه حاكی از وجود اراده سیاسی لازم برای حركت منسجم به سوی مبارزه با فساد اداری بود اما تا رسیدن به نقطه مطلوب فاصله زیادی داریم. دولتی شدن بیش از پیش اقتصاد كشور، به وجود آمدن شبكه‌های اجتماعی غیر رسمی، شبكه قاچاق كالا و گسترش وظایف حكومت در زمینه واردات مواد غذایی، دارویی، كاغذ و كالاهای فراوان دیگر، ناكارآمدی دستگاههای نظارتی، عدم ایفای نقش مناسب نهادهای مدنی در نظارت بر عملكرد نظام اداری، ضعف نظام ارزیابی عملكرد، فقدان نظام كنترل مدیریت، نارسا بودن شیوه‌ها و روش‌های اداری و قدیمی بودن آنها، مبهم بودن قوانین و مقررات، ناكارآمدی ساختارهای اداری، دخالت بیش از حد دولت در امور اقتصادی و انحصارات دولتی همراه با سوء تدبیرها، زمینه گسترش فساد را فراهم نمود به گونه‌ای كه افكار عمومی و شهروندان از این وضعیت ابراز نارضایتی و نگرانی كردند. در همین راستا در تاریخ 10/2/80 فرمان مهمی از سوی مقام معظم رهبری در جهت مبارزه با فساد در نظام اداری و اقتصادی كشور صادر گردید. در این فرمان تأكید شده است كه «خشكانیدن ریشه فساد مالی و اقتصادی و عمل قاطع وگره‌گشا در این باره مستلزم اقدام همه جانبه به وسیله قوای سه گانه مخصوصاً دو قوه مجریه و قضائیه است».
از این رو سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی كشور طرح مطالعاتی تدوین برنامه مبارزه با فساد و ارتقای سلامت در نظام اداری را در دستور كار خود قرار داد. سپس ادامه تدوین و اجرایی كردن آن به وزارت امور اقتصادی و دارایی سپرده شد.
مسایل اداری سازمانهای خدماتی دولتی و ضعف‌ كارایی آنها در پاسخ‌گویی به نیازهای جامعه همواره مورد توجه كارشناسان بوده است و در طی سالهای گذشته هم گام‌هایی در جهت اصلاح برداشته شده است اما دست اندركاران و مردم كماكان از عدم كفایت خدمت رسانی سازمانهای دولتی ابراز نارضایتی می‌كنند. دولت هم با توجه به همین واقعیت‌ها، اصلاحات اساسی در سیستم اداری را در قالب تحول اداری در چارچوب برنامه سوم در دستور كار خود قرار داد.
مطابق نتایج حاصل از یك مطالعه در اقتصاد ایران، یك ارتباط قوی و مثبت بین بودجه دستگاههای دولتی و فساد اداری وجود دارد لذا عمده‌ترین گام، كاهش حجم دستگاههای دولتی یا به عبارتی دیگر كوچك كردن بخش دولتی است كه می‌تواند نقش مهمی در كاهش بودجه دولت و هم زمان كاهش فساد اداری داشته باشد. اجرای سیاستهای خصوصی‌سازی عامل مهمی در كوچك كردن بخش دولتی به حساب می‌آید. افزون بر آن، افزایش انضباط مالی و اقتصادی در هزینه كردن بودجه دستگاههای دولتی امری ضروری است. در این راستا پوشش بیش‌تر و مؤثرتر دستگاههای حسابرسی و نظارتی گام مهمی به شمار می‌رود. در این میان نقش سازمان بازرسی كل كشور و عملكرد آن بیش از مراجع دیگر مورد توجه و توقع مردم و مقامات است. این سازمان با وجود كمبودهای مالی، پرسنلی و قانونی، توان خود را در جهت نظارت بر اجرای صحیح قوانین و حسن جریان امور در دستگاههای اداری به كار گرفته است اما نكته قابل توجه این است كه با گستردگی ادارات، سازمانها، نهادها، ارگانها و شركتهای موجود و اشتغال نیروی چند میلیونی در آنها احاطه كامل سازمان بر همه این موارد و تحقیق بموقع درباره ارتشاء، سوء استفاده‌ها و كشف آنها در وضعیت موجود، كار راحتی به نظر نمی‌رسد.
به هر حال تجربه طولانی بوروكراسی جدید ایران نشان می‌دهد كه اقدامات جزیی و پراكنده یا موسمی و نگریستن به مسائل بوروكراسی از دیدگاهی صرفاً فنی و بدون بررسی و تحلیل جامعه شناختی ساختار اداری به هیچ عنوان راه درمان بیماری مزمن دستگاه اداری كشور نخواهد بود و جز با اصلاحات اساسی مسائل فراوان موجود در نظام اداری به ویژه فساد اداری حل نخواهد شد.
با در نظر گرفتن مسائل ویژه‌ای كه در شرایط كنونی جامعه مطرح می‌شود چنانچه توسعه را مهم‌ترین هدف دولت در نظر بگیریم و از آنجا كه برنامه‌های توسعه به رهبری بوروكراسی و از طریق دستگاه اداری اجرا می‌شود اهمیت اصلاح ساختار اداری به روشنی نمایان می‌گردد. بدون اصلاح ساختار اداری و افزایش كارایی سازمانهای رسمی، نظام اداری به جای آنكه نقش تسهیل كننده و پیش برنده در توسعه داشته باشد می‌تواند به مانع عمده‌ای در اجرای برنامه‌های توسعه تبدیل شود.